伴随着全球信息技术的发展与政府服务、治理方式变革，建设数字政府已受到国际、国内社会各界慢慢的变多关注。《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要》（以下简称《纲要》）中，将“提高数字政府建设水平”作为专项议题作出了重点阐释，提到：“将数字技术大范围的应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，逐步的提升决策科学性和服务效率。”在《纲要》的鲜明指引下，建设决策科学、执行高效、治理民主的数字政府，成为实现第二个百年目标的重要一环。国家战略层面的进一步指引，为我国各地数字政府建设工作增加了强劲动力。因此，基于当前我国数字政府建设的新形势、新动能，参考现有理论、借鉴国外经验、融合中国特色，编制数字政府建设风向指数成为必然之举。本文将通过一系列分析现有国内外主要指标体系，总结提炼构建数字政府建设风向指数模型的方法论，并结合新形势新要求，初步探究数字政府建设风向指数的优化路径。

  开始讨论如何编制数字政府建设风向指数之前，我们第一步需要回到两个基本问题：“指数”是什么？一个科学、实用的“指数”应当具备哪一些功能？首先，“指数（index）”能够理解为一个若干数字（或观测值），通过特定算法组合形成的体系。作为一个标准化的体系，可用于观察对比被观测对象的价值（value）、表现（performance）、发展状况（development）等在一直在变化中的“状态（status）”，这些被观测对象的状态可能彼此联动产生一些变化，或随时间推移根据固定标准而变化。在证券交易市场中，指数通常指的是对证券市场变化的统计度量，能够理解为一种“以标准化的方式跟踪某一组资产表现”的方法。以联合国《人类发展报告》中使用到的五种指数为例。人类发展指数（HDI），从人类发展的三个基本维度出发（包括健康、教育、体面生活），衡量三个维度的平均进展，规定了三个维度指数的计算方式及极大值、极小值。通过计算，每一维度的表现值都在0到1之间，最终取三个维度指数的算数平均值作为该国的HDI结果。

  根据“指数”的定义及对有代表性的指数体系的解读，我们总结出了“指数”应当具备的几个基本功能：

  一是能够展现同一被观测对象在不同时期的表现变动情况，要求该指数具有一定的“回溯能力”，即，可根据过往数据对被观测对象进行评价并通过指数展现该对象的发展变化趋势。

  二是能够将多个被观测对象在同一时期的表现差异归纳入同一个合理的“数字系统”并进行排布分析，要求该指数所包含的指标、评估方法具有一定“适应性”，即，能适应多个被观测对象或不同观测者的观测需求。

  三是能够展现同一被观测对象各指标值之间的联动效应或不同被观测对象在同一体系中的联动情况，要求该指数所包含的指标具有关联性、不同计算模型之间具有关联性，即，通过对该指数的分析能展现被观测对象发展的驱动因素和制约因素。

  国脉研究院在《数字政府指标体系构建研究》一文中，详细对比了6个有代表性数字政府评估指标体系，包括：联合国电子政务发展指数(EDGI)、欧盟电子政务基准框架、美国《21世纪综合数字体验法案》、新加坡《数字政府蓝图（2020）》、清华大学《2020数字政府发展指数报告》、国脉研究院《数字政府建设风向指数》（2019、2020、2021）。基于上述研究成果，我们进一步梳理对比了国内外9个主流数字政府评价指标体系的异同。国际上，现有较为完整权威的指标体系有五个（见表一），可大致总结为以下两个类别：一类侧重衡量重要服务事项通过信息化手段实现的可能性（以联合国EDGI、欧盟、美国为代表）；另一类侧重衡量信息化手段、尖端科技在政府治理全流程应用的情况（以新加坡为例）。

  国际电信联盟(ITU)提供的电信基础设施指数(TII)、联合国教科文组织(UNESCO)提供的人力资本指数(HCI)、独立在线服务调查（OSQ)问卷所收集的在线服务指数(OSI)。

  电子政务发展指数评估的是国家级的电子政务发展状况，是基于三个标准化指数的加权平均数的综合指数。作为一个综合指标，电子政务发展指数用于衡量国家机构使用信息和通信技术来提供公共服务的准备情况和能力。这一指标有助于政府官员、决策者、研究人员以及民间团体和私营部门的代表更深入地了解一个国家在利用电子政务提供公共服务方面的相对地位。

  从领导力、行动战略、治理、法律、技术、职业和劳动力发展6大维度、20个子纬度着眼构建数字政府能力评估体系。

  1.领导力维度：塑造宏观治理框架，实施贯彻“自上而下”的与国家可持续发展计划相对应的数字政府转型目标。

  2.行动战略维度：通过制定并实施电子参与战略（E-participation strategy）辅助公共部门转型，推动跨政府机构边界的协同整合与服务共享。

  3.治理维度：贯穿数据的全生命周期，提升数据要素资源化、资产化、资本化效益。

  5.技术维度：以确保网络安全为前提，对数字政府建设的核心群体提出基本技术能力要求，弥合数字鸿沟，提升数字化服务能力水平。

  6.职业和劳动力发展：维度强调培养和提高软实力对数字政府能力建设的重要作用。

  包括用户为中心、透明度、主要赋能者、跨境流动4个一级指标、14个二级指标

  1.以用户为中心：在何种程度上提供在线服务?它们的移动友好度如何?有哪些在线支持和反馈机制?

  2.透明度：公共行政部门是否就如何提供服务提供清晰、公开的信息?他们对公共机构的责任和表现，以及人们的个人数据被处理的方式是否透明?

  包括数字治理、现代化、共享服务、使用者真实的体验、实践社区的能力建设、可及性、报告功能、集约性（网站设计合理化）、政务文档数字化共9个一级指标

  法案致力于通过数字化转型尽可能提升政府信息基础设施、政务服务的集约效应，来提升效率、减小开支。法案特别提到，实现目标要求的政府数字化与现代化需要政府

  1、厘清目前尚未数字化 （即，依赖纸质文件、人工申请及处理）的政务项目，记录在案并对影响较大的业务优先进行数字化处理。

  3、对“现存的非数字化的业务”做评估，避免某些事项、社会群体面临的“数字鸿沟”长期处理体系的盲区。

  包括利益相关者满意度、端到端的数字化解决方案、端到端的数字交易、数字化能力、数字化转型项目、人工智能，大数据与数据分析、商业云迁移7个一级指标及15个二级指标

  《数字政府蓝图》本着“数字化核心”（Digital-to-the-core）理念，要求政府及社会各界认识到：“数字化”是载体而非最终目的，最终目的是促进政府改善服务质量，提高效率和社会生产力，并以新的更好的方式与民众和企业接触。基于这一理念，蓝图提出7个一级指标及15个二级指标作为指导未来数字政府发展的体系，并制定了2020-2023的对应目标

  在我国，政务服务事项借助数字化手段实现服务效能提升，是政府数字化转型在终端的表现形式；信息化手段和新兴技术的应用广度和深度只是实现政府数字化的必要手段之一。《纲要》提出建设“数字中国”的宏伟目标，要求各级政府及社会各界“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字化的经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”政府的数字化转型涉及业务流程、组织架构与战略模式的变革。对于“数字中国”的伟大愿景而言，数字政府建设是在信息技术应用不停地改进革新和数据资源持续增长的双重叠加作用下经济、社会、政府的变革和重塑过程。清华大学数据治理研究中心出版的《中国数字政府发展研究报告（2021）》提出，数字政府是通过技术赋能政府和技术赋能社会两种机制共同作用而构建的新兴治理体系，蕴含着新兴科技驱动的政府及社会组织机构变革、制度政策体系重塑、治理能力提升和治理效能优化等内涵。

  国脉研究院认为，联合国经济和社会事务部发布的《数字政府能力评估：地方和国家政府能力发展手册》，从领导力、行动战略、治理、法律、技术、职业和劳动力发展6大维度对数字政府能力做综合考量，这一视角对我国数字政府评估指数的编制具有参考意义。

  在我国，随着党的十九届四中全会明确国家治理体系与治理能力现代化的战略布局，各级、各地政府不断突破，大量运用数字化手段变革治理模式、服务模式，推动社会各界高度关注数字政府建设，截止目前，已发展出了若干个具有参考价值的数字政府评估指标体系（如表2）。通过对比不难发现，我国主流指标体系秉承“以人民为中心”的根本原则，通常将服务成效、社会满意度等要素纳入指标体系。同时，强调政府及社会组织机构变革、制度政策体系重塑，注重对基础保障方面的评估。

  包括基础保障度、数据支撑度、服务成熟度、治理精准度、社会满意度、创新案例6个一级指标，17个二级指标，45个三级指标

  1.基础保障制度内容关注各地数字政府建设领导机制、统筹协调机制建立完善情况；关注数字政府顶层设计、制度规范体系建设情况；关注数字政府建设基础设施、应用支撑体系完备度情况。

  2.数据支撑度内容关注数据资源普查、数据库建设、数据共享共用情况、数据安全保护情况。

  3.服务成熟度内容关注政务服务普遍性、网办深度、一体化、便捷化和智能化程度、公共服务领域数字化水平、公共数据资源开发利用效果。

  4.治理精准度内容关注社会治理（基层网格化管理、社会公共安全）领域数字化水平、市场监管（市场主体、市场产品）领域领域数字化水平、生态环境保护等领域数字化水平。

  由在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度5个一级指标构成。2019年省级政府调查评估指标体系共包含5项一级指标，23项二级指，81项三级指标。重点城市调查评估指标体系按照省级评估指标进行了相应调整，共包含5项一级指标，18项二级指标，58 项三级指标。

  1.在线服务成效度（好差评制度建设），重点从效能可评的角度，衡量一体化平台的好差评推进、用户使用、网办效率等方面的实施效果。

  2.在线办理成熟度，重点从业务可办的角度，衡量政务服务在线一体化办理程度。

  3.服务方式完备度，重点从渠道可达的角度，衡量公众和企业是不是能够方便、快捷和准确地找到所需服务。

  4.服务事项覆盖度，重点从事项可见的角度，衡量事项清单和办事指南的规范化梳理和标准化发布情况。

  5.办事指南准确度，重点从指南可用的角度，衡量办事指南公布的相关要素信息的准确性、详实性和易用性。

  用户满意指数、服务可达指数、治理运行指数、数据体系指数、保障支撑指数5个一级指标，16项二级指标、39项三级指标

  本届数字政府建设风向指数评估指标体系搭建基于国家数字政府建设“十四五”规划、国内外先进指标体系和国脉研究院互联业务探索，通过对以往研究成果的继承与发展，结合数字政府建设发展趋势与特征，并按照评估指标框架与思路，重点围绕用户满意指数、服务可达指数、治理运行指数、数据体系指数、保障支撑指数5个方面。

  从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度构建数字政府发展指数的一级指标，以恰当深化、度量相应指标概念，设置二三级指标，形成数字政府指标体系。

  1.组织机构维度侧重评估数字政府发展的参与主体，是数字政府发展的组织保障，党政机构和社会组织共同构成数字治理的组织基础。

  2.制度体系维度侧重评估数字政府发展的有关政策措施，设置数字政府和数字生态两类二级指标。

  3.治理能力维度侧重分析政府利用数字化平台提供公共服务、开展政民互动的能力，借助各类数字政府应用载体，设置四项二级指标，衡量数字政府发展 各类功能载体的健全性、便利性、互动性、安全性等。

  4.治理效果维度侧重于分析数字政府发展与人民满意度、获得感间关系，以各类数字政府功能载体的覆盖度、渗透度、回应度和满意度作为衡量治理效果的二级指标。

  进入2021年，《纲要》中强调要提高数字政府建设水平，全方面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化，深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能，一大批优秀经验在各地涌现。江苏省政府运行一体事联办改革、浙江省IRS数字资源系统、广东省“粤省市”平台等前沿实践的出现，展现了我国数字政府建设的长足进步，同时也使得国内外现有指标体系的局限性进一步凸显，即现有指标体系无法全面体现上述实践经验对数字政府建设的驱动效果。国脉研究院在《2021数字政府白皮书》中提出，数字政府是一种不断演进的整体服务型政府，是一种数据驱动的协同治理型组织，是一种社会创新的开放普惠型平台。进入“十四五”开局之年，在新要求、新形势下，数字政府在决策、监管、服务方面的模式不断演进，构建一套符合国家发展的策略目标、包容地方改革实践的指标体系是进一步深入剖析我国数字政府建设成效，指引建设风向的必然要求。简单沿用或组合现有主流指标不足以满足我国各省、市数字政府建设情况的评估需求，基于此，国脉研究院结合长期研究与行业深耕经验，理论与实践相结合，提出五步打造数字政府建设风向指数的方法论，并提出了在新形式下构建数字政府建设风向指数的若干思考。

  第一步：建框架。框架由若干一级指数构成，是一个指数体系的骨骼和生命，限定了指数评估的方向，体现了评估者对我国数字政府的认知。因此，要研究评估我国数字政府建设成效，必须与国家战略层面对我国数字政府作出的规划与设想保持一致。国脉研究院认为，一级指数应当从国家层面有关数字政府顶层设计文件中提炼总结得出，2021年发布的《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要》、《“十四五”推进国家政务信息化规划》、《国务院办公厅关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见（〔2021〕10号）》、《国务院办公厅关于印发全国一体化政务服务平台移动端建设指南》、《“十四五”国家信息化规划》等重要文件均应列入参考范围。

  第二步：选指标。与自上而下选定一级指数框架的方法不一样，二级指标与地方实践的联系应当更加紧密，自下而上“反哺”框架所限定的数字政府内涵。选取二级指标需考虑两个重要的条件：一是我国各地数字政府建设存在一定的差异，其阶段性重点任务、建设成果各不相同；二是省市两级政府根据其任务分工不同、治理需求不同，对指数评价的范围及结果应用方式也不同。因此，二级指数选取应当具备“包容性”：包容我国各地方实践与发展差异，包容各层级对评估结果的应用需求，国脉研究院认为，二级指标应当从省、市两级的数字政府顶层设计与工作安排提炼总结。国脉研究院编写的《第三届（2021）数字政府建设风向指数》根据评估结果将全国31省（直辖市、自治区）、293市分为了分为了引领者、发展者、建设者、起步者四个梯队，研究人员可从四个梯队中选取有代表性的省市，对比分析其有关政策文件并确定二级指标。

  第三步：定系数。前文提到，我国各地数字政府建设存在一定的差异，其阶段性重点任务、建设成果各不相同，如果以统一指标体系对全国各地区开展评价，例如，依据先进省份现阶段建设确定指标与系数，评估结果将只能反映较滞后地区的发展水平与“应然”情况的差距，无法真实客观反映此类地区的“实然”建设成效，亦无法实事求是地对此类地区的下一步建设工作指明方向。国脉研究院认为，考虑我国各地数字政府建设阶段差异，二级指标应以指标池的形式充分满足各梯队被观测对象及不同层级指数使用者的需求，开展评估时，分级、分梯队确定参评二级指标范围。指标范围选定后，应以梯队为单位，依据主要建设任务、德尔菲法等进一步确定指标系数，更大限度实现从“实然角度”进行评估。

  第四步：明确量化方法。通过对国内外数字政府发展相关评估指数的对比分析，显而易见，对二级指标进一步量化时，国内主流评估方法仅使用“正向指标”做评估，即，观测值越大代表被观测对象的表现越好。然而，观察国外主流指标体系，我们得知，对“负向指标”的应用同样具备极其重大指导意义。例如，美国总务管理局建议对美国数字政府发展水平做评估时，各部门必须厘清目前尚未数字化 （即，依赖纸质文件、人工申请及处理）的政务项目，并评估此类项目对数字化的政务服务链条的负面影响并定位急需解决的问题环节、问题事项，甚至是问题部门。实际上，对任意二级指标进行量化处理（即 确定评价要点），通常都可以分别选取正向、负向两种方式，并根据评估需求组合相应评价要点，例如前文提到的联合国《人类发展报告》即运用了上述方式，对健康、教育、体面生活等三个二级维度分别确定了正向、负向两种量化方式，组合后形成了人类发展指数和人类贫穷指数，从不同角度全方位反映被观测对象的状态。

  第五步：动态调整。为确保指数体系具备科学性和可操作性，应保留其动态调整的空间。一级指数框架、二级指标及其量化方式（评价要点）初步确定后，选取有代表性的样本做数据试采与试评，能更加进一步验证系数系统的科学性、量化指标的数据可得性。同时，指标体系也应根据各地区发展、各时期重点任务，适时调整。

  国脉研究院在《2021数字政府白皮书》中阐释了我国数字政府建设风向的五大转变。一是定位转变，从技术导向到战略、问题、需求导向；二是理念转变，从技术思维到数据赋能转变；三是重心转变，从管理职能转变到更强调服务、场景和运行运维；四是主体转变，从政府独导到多元参与；五是手段转变，从技术单点应用到集成创新。长期以来，各地数字政府建设逐步凸显出统筹机制、 业务协调、系统整合、创新应用、政企合作等维度的缺失，组织机构与技术能力相互制约，影响数字政府建设进度。

  本节将依据上述五步构建数字政府建设风向指数的方法论，基于三年编制《数字政府建设风向指数报告》的经验总结，在继承国脉研究院经典PBPE理论框架的基础上，初步探究新时期、新形势、新挑战下，数字政府建设风向指数的改良方向。下表展示了研究员依照国家层面战略部署拟定的若干可选一级指数。根据标杆省市数字政府顶层设计选定的二级指标参考，同时，参考国内外指标体系对比，保留部分指标。